EU-Wettbewerbshüter knüpfen Übernahme von Monsanto durch Bayer an Bedingungen

Die für Wettbewerbspolitik zuständige EU-Kommissarin Margrethe Vestager erklärte dazu: „Wir haben die Übernahme von Monsanto durch Bayer genehmigt, weil unsere wettbewerbsrechtlichen Bedenken durch die von den Unternehmen vorgelegten Verpflichtungszusagen, die einen Umfang von weit über 6 Mrd. Euro haben, vollständig ausgeräumt werden. Dadurch wird gewährleistet, dass auf den Märkten für Saatgut, Pflanzenschutzmittel und digitale Landwirtschaft auch nach dem Zusammenschluss wirksamer Produkt- und Innovationswettbewerb herrscht.

Insbesondere wird sich die Zahl der weltweit tätigen Unternehmen, die auf diesen Märkten miteinander im Wettbewerb stehen, infolge des Zusammenschlusses nicht verringern. Nur reger Wettbewerb kann nämlich dafür sorgen, dass die Landwirte zu erschwinglichen Preisen verschiedene Saatgutsorten und Pflanzenschutzmittel kaufen können. Außerdem ist Wettbewerb die Voraussetzung dafür, dass die Unternehmen weiterhin in die digitale Landwirtschaft investieren und neue Produkte entwickeln, die zum Wohle aller europäischen Bürger sowie der Umwelt die hohen regulatorischen Vorgaben in Europa erfüllen.“

Dem heutigen Beschluss ging eine eingehende Prüfung der geplanten Übernahme von Monsanto durch Bayer voraus. Monsanto ist der weltweit größte Anbieter von Saatgut. Das Unternehmen erwirtschaftet einen Großteil seines Umsatzes in den USA und in Lateinamerika. Monsanto vertreibt unter anderem Glyphosat, das weltweit am häufigsten verwendete Unkrautvernichtungsmittel. Bayer ist der weltweit zweitgrößte Anbieter von Pflanzenschutzmitteln. Das Unternehmen ist stärker auf den europäischen Markt ausgerichtet. Außerdem ist das Unternehmen weltweit ein wichtiger Anbieter von Saatgut für eine Reihe von Getreidesorten. Durch die Übernahme entsteht der weltweit größte integrierte Anbieter von Saatgut und Pflanzenschutzmitteln.

Im Rahmen ihrer eingehenden Prüfung hat die Kommission mehr als 2000 unterschiedliche Produktmärkte und über 2,7 Millionen interne Dokumente unter die Lupe genommen. Dabei gelangte sie zu dem Ergebnis, dass der Zusammenschluss in seiner ursprünglich angemeldeten Form zu einer erheblichen Beschränkung des Preis- und Innovationswettbewerbs auf verschiedenen europäischen und weltweiten Märkten geführt hätte. Außerdem hatte die Kommission Bedenken, dass durch den Zusammenschluss die beherrschende Stellung von Monsanto auf bestimmten Märkten, auf denen Bayer ein wichtiger Wettbewerber ist, gestärkt würde.

Durch die von Bayer übermittelten Verpflichtungszusagen werden diese wettbewerbsrechtlichen Bedenken vollständig ausgeräumt.

• Die Verpflichtungen sehen vor, dass sämtliche Überschneidungen zwischen den Geschäftstätigkeiten der Zusammenschlussparteien in den Bereichen Saatgut und Pflanzenschutzmittel, zu denen Bedenken geäußert wurden, durch die Veräußerung der entsprechenden Geschäftssparten bzw. Vermögenswerte von Bayer vollständig beseitigt werden.
• Von den Veräußerungen betroffen sind die weltweite Forschung und Entwicklung von Bayer in Bezug auf Saatgut und agronomische Merkmale sowie seine Forschungstätigkeiten zur Entwicklung eines Konkurrenzprodukts für das Monsanto-Produkt Glyphosat. Außerdem erstrecken sie sich auf eine Reihe von Vermögenswerten von Monsanto, die künftig Wettbewerbsdruck auf die von Bayer angebotenen Saatgutbehandlungsmittel zum Schutz gegen Fadenwürmer ausüben sollten.
• Und schließlich wird Bayer einem dritten Unternehmen im Rahmen der Verpflichtungen Lizenzen für sein gesamtes weltweit bestehendes und in der Entwicklung befindliches Produktportfolio im Bereich der digitalen Landwirtschaft erteilen.

Auf dieser Grundlage kam die Kommission im Rahmen ihrer Untersuchung zu dem Ergebnis, dass das Veräußerungspaket einen geeigneten Käufer in die Lage versetzen wird, zum Wohle der Landwirte und Verbraucher in Europa die wettbewerbliche Rolle von Bayer auf diesen Märkten nachhaltig zu übernehmen und auch dessen Innovationstätigkeit fortzuführen.

Bayer hat BASF als Käufer des Veräußerungspakets vorgeschlagen. Noch nicht abgeschlossen hat die Kommission die Prüfung, ob a) sämtliche Anforderungen an einen geeigneten Käufer mit der Veräußerung an die BASF erfüllt werden und ob letztere b) gegebenenfalls zu anderen problematischen Überschneidungen oder Wettbewerbsbedenken (siehe weiter unten) führt.

Bayer und Monsanto dürfen den Zusammenschluss erst vollziehen, wenn die Kommission die Prüfung des vorgeschlagenen Käufers abgeschlossen hat.

Die Fusion von Bayer und Monsanto ist die dritte auf dem Saatgut- und Pflanzenschutzmittel innerhalb eines kurzen Zeitraums. Im Einklang mit ihrer Beschlusspraxis prüft die Kommission Zusammenschlüsse innerhalb eines Wirtschaftszweigs in der Reihenfolge ihrer Anmeldung. Die Beurteilung des Zusammenschlusses von Bayer und Monsanto erfolgt auf der Grundlage der Marktsituation, wie sie sich nach den Zusammenschlüssen von Dow und DuPont sowie von ChemChina und Syngenta darstellt, und trägt auch den jeweiligen Abhilfemaßnahmen Rechnung.

Bei Saatgut und Pflanzenschutzmitteln spielen natürlich auch andere, über den Bereich der Wettbewerbspolitik hinausgehende wichtige Belange eine große Rolle, beispielsweise der Verbraucherschutz, die Lebensmittelsicherheit und der Umwelt und Klimaschutz. Die strengen einschlägigen nationalen und europäischen Normen werden durch das Fusionsvorhaben in keiner Weise berührt und gelten nach wie vor uneingeschränkt (siehe weiter unten).

Die wettbewerbsrechtlichen Bedenken der Kommission

Auf der Grundlage ihrer eingehenden Prüfung stellte die Kommission die folgenden wettbewerbsrechtlichen Bedenken fest:

a) Saatgut und agronomische Merkmale

Saatgut ist die wohl wichtigste Produktionsgrundlage für Landwirte. Sie brauchen eine Auswahl an Saatgutsorten, die auf den Boden und in dem Klima, in dem die Kulturpflanzen angebaut werden, hohe Erträge bringen. Monsanto ist der weltweit größte Anbieter von Saatgut. Bayer ist anders als Monsanto nur auf den Märkten für bestimmte Getreidesorten vertreten, unterhält aber umfangreiche Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten. In Europa stehen Bayer und Monsanto bei der Lieferung von Saatgut für Gemüse, Raps und Baumwolle im Wettbewerb. Bayer war generell ein aktiver und bedeutender Wettbewerber von Monsanto.

Auch im Bereich der gentechnisch veränderten sowie der nicht gentechnisch veränderten agronomischen Merkmale konkurrieren die beiden Unternehmen miteinander. Beispiele für solche agronomischen Merkmale sind Änderungen des Genoms von Saatgut, durch die das Saatgut resistent gegen bestimmte Herbizide oder Schädlinge wird. Bestimmte Merkmale gibt es bereits in der Natur (sogenannte „arteigene Merkmale“), während andere anhand biotechnologischer Verfahren entwickelt werden. Abhängig davon, welches biotechnologische Verfahren jeweils eingesetzt wird, um Saatgut mit einem bestimmten Merkmal auszustatten, wird dieses Merkmal als „gentechnisch verändert“ (GV) oder als „nicht gentechnisch verändert“ bezeichnet. In der Branche wird das Angebot immer mehr von Saatgut mit bestimmten optimierten Merkmalskombinationen geprägt.

Gemüsesamen

Im Bereich Gemüsesamen ist Monsanto mit seinen Marken Seminis und De Ruiter weltweit der größte Anbieter, während Bayer mit der Marke Nunhem gegenwärtig auf dem vierten Rang liegt. Die Kommission gelangte in ihrer Prüfung zu dem Ergebnis, dass der Zusammenschluss in seiner ursprünglich angemeldeten Form den direkten Wettbewerb auf einigen Märkten für Gemüsesamen in Europa beseitigt hätte, in denen den Landwirten nur wenige alternative Produkte zur Verfügung gestanden hätten.

Saatgut für großflächigen Anbau

Saatgut für den großflächigen Anbau umfasst alle Sorten von Saatgut, das in der Regel auf großen Feldern angebaut wird, wie Mais, Soja, Weizen, Raps oder Baumwolle.

Die Tätigkeiten von Bayer und Monsanto überschneiden sich in Europa auf zwei Märkten, und zwar bei Saatgut für Raps und Baumwolle, Die Kommission machte folgende Wettbewerbsbedenken geltend:

o Rapssamen: Der Zusammenschluss in der ursprünglich angemeldeten Form hätte zu einer Ausschaltung des Wettbewerbs in Europa zwischen den größten europäischen Anbieter (Monsanto) und dem größten weltweiten Anbieter, Bayer, der sein Geschäft momentan nach Europa ausweitet, geführt.

o Baumwollsamen: Durch den Zusammenschluss in der ursprünglich angemeldeten Form wäre der Wettbewerb im Bereich der Lizenzierung für Baumwollsamen in Europa weggefallen.

Agronomische Merkmale für großflächigen Anbau

Monsanto ist mit seinen Familien von Merkmalsbündel-Saatgut mit der Bezeichnung „Roundup Ready“ der führende Anbieter auf dem weltweiten Markt für agronomische Merkmale. Bayer ist mit seinen Familien von Merkmalsbündel-Saatgut mit der Bezeichnung „Liberty Link“ ein wichtiger und aktiver Wettbewerber.

Wenngleich viele Kulturpflanzen mit bestimmten GV-Merkmalen nicht für den Anbau in Europa zugelassen sind, hat die Kommission geprüft, wie sich der Zusammenschluss auf den weltweiten Markt für die Lizenzierung von agronomischen Merkmalen und Merkmalsbündeln auswirken würde, auf dem neben Bayer auch andere europäische Unternehmen wie BASF, Limagrain, KWS oder Syngenta als Lizenzgeber oder Lizenznehmer tätig sind, sodass sie von dem Zusammenschluss unmittelbar betroffen wären.

Die Kommission stellte fest, dass durch den Zusammenschluss in der ursprünglich angemeldeten Form

o der Wettbewerb zwischen den merkmalsoptimierten „Liberty Link“-Produkten von Bayer und den merkmalsoptimierten „Roundup Ready“-Produkten von Monsanto weggefallen wäre;

o der Innovationswettbewerb in Bezug auf GV- und nicht-GV-Merkmale zur Gewährleistung von Herbizid- bzw. Insektenresistenz weggefallen wäre und

o die beherrschende Stellung von Monsanto im Bereich der Merkmale „Herbizidresistenz“ und „Insektenresistenz“ gestärkt worden wäre.

b) Pflanzenschutzmittel

Schädlingsbekämpfungsmittel sind Pflanzenschutzmittel, die in der Landwirtschaft zum Schutz gegen Schädlingsbefall eingesetzt werden. Herbizide sind Pflanzenschutzmittel, durch die Unkraut vernichtet wird.

Die Kommission stellte fest, dass durch den Zusammenschluss in der ursprünglich angemeldeten Form

o im Bereich der nichtselektiven Herbizide für die landwirtschaftliche oder nichtlandwirtschaftliche Nutzung der Wettbewerb zwischen dem Wirkstoff Glufinosat von Bayer (Marken „Liberty“ und „Basta“) und dem Wirkstoff Glyphosat von Monsanto (Marke „Roundup“) weggefallen wäre und

o der Innovationswettbewerb in Bezug auf Herbizide und Herbizidsysteme (d. h. Herbizid in Verbindung mit einem agronomischen Merkmal zur Verleihung von Herbizidresistenz) beseitigt worden wäre.

Die Kommission stellte ferner fest, dass durch den Zusammenschluss in der ursprünglich angemeldeten Form der potenzielle Wettbewerb im Bereich der Saatgutbehandlung zur Schädlingsresistenz (gegen Fadenwürmer) zwischen den künftigen Produkten von Bayer und Monsanto („Nemastrike“) weggefallen wäre.

c) Digitale Landwirtschaft

Für die digitale Landwirtschaft werden öffentlich verfügbare Daten wie Satellitenaufnahmen und meteorologische Daten sowie private Daten von den Feldern der Landwirte verwendet. Diese Daten werden anhand landwirtschaftlicher Kenntnisse und bestimmter Algorithmen verarbeitet, um Empfehlungen für die Landwirte zu generieren, wie sie ihre Felder verwalten sollten. So könnte der Landwirt beispielsweise Empfehlungen erhalten, wie viel Saatgut und zu welchem Zeitpunkt er Pflanzenschutzmittel und Dünger verwenden sollte. Die digitale Landwirtschaft ist somit von großer Bedeutung, und zwar nicht nur für die Landwirte, sondern auch für die Umwelt.

Der Zusammenschluss in der ursprünglich angemeldeten Form hätte dazu geführt, dass der potenzielle Wettbewerb in Europa zwischen dem kürzlich lancierten Produkt „Xarvio“ von Bayer und der weltweit führenden Plattform „FieldView“ von Monsanto, die in Kürze auch in Europa eingeführt werden soll, weggefallen wäre.

d) In der eingehenden Prüfung nicht bestätigte ursprüngliche Wettbewerbsbedenken

Und schließlich hat die Kommission auch die Auswirkungen des geplanten Zusammenschlusses auf die Innovationstätigkeit im Bereich der biologischen Pflanzenschutzmittel und der Bienengesundheit untersucht, und ist der Frage nachgegangen, ob das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in der Lage wäre, Wettbewerber durch die Bündelung von Saatgut- und Pflanzenschutzmittel-Produkten auf Ebene der Erzeuger oder der Händler vom Markt auszuschließen. Im Rahmen der eingehenden Untersuchung haben sich diese Bedenken allerdings nicht bestätigt.

Die Verpflichtungen

Bayer hat eine Reihe von Verpflichtungen angeboten, durch die die wettbewerbsrechtlichen Bedenken der Kommission vollständig ausgeräumt werden.

a) Gemüsesamen

Bayer hat sich verpflichtet, sein gesamtes Gemüsesamen-Geschäft, einschließlich der FuE-Sparte, an einen geeigneten Käufer zu veräußern, der gegenwärtig nicht in diesem Marktsegment tätig ist. Somit könnte der Käufer anstelle von Bayer dasselbe Maß an Wettbewerbsdruck auf Monsanto ausüben, sodass die Zahl der weltweiten Akteure, die FuE für Gemüsesamen betreiben, unverändert bleibt.

b) Saatgut und agronomische Merkmale für den großflächigen Anbau

Bayer hat sich verpflichtet, fast sein gesamtes weltweites Geschäft für Saatgut und agronomische Merkmale für den großflächigen Anbau, einschließlich der FuE-Sparte, an BASF zu veräußern. Somit würde Bayer sein Saatgut-Geschäft nicht nur in den Bereichen Raps und Baumwolle abtreten, in denen sich die Tätigkeiten von Bayer und Monsanto in Europa überschneiden, sondern auch in den Bereichen Weizen und Sojabohnen, die weltweit von großer Bedeutung sind und dafür sorgen werden, dass das zu veräußernde Geschäft rentabel und wettbewerbsfähig sein wird. Gleichermaßen würde Bayer sein gesamtes Geschäft für agronomische Merkmale veräußern, einschließlich seiner FuE in Bezug auf GV- und Nicht-GV-Merkmale.

Infolge des Erwerbs des Saatgut- und Merkmal-Geschäfts durch das Unternehmen BASF, das derzeit kein Saatgut vertreibt, würden sämtliche horizontalen Überschneidungen zwischen den fusionierenden Unternehmen beseitigt. Außerdem wäre somit gewährleistet, dass die Zahl der im Bereich der agronomischen Merkmale weltweit tätigen integrierten Akteure unverändert bliebe (mit DowDuPont und Syngenta sind es insgesamt vier), und dass es auch weiterhin sechs globale Akteure im Bereich Saatgut für großflächigen Anbau gäbe (mit DowDuPont, Syngenta, KWS und Limagrain).

c) Pflanzenschutzmittel

Bayer hat sich verpflichtet, sein Geschäft mit Glufosinat sowie drei wichtige Forschungsprogramme für Totalherbizide an BASF zu veräußern. Diese Forschungsprogramme sind darauf ausgerichtet, Konkurrenzprodukte für Glyphosat zu entwickeln. Durch diesen Erwerb würde BASF, das derzeit keine Totalherbizide vertreibt, in die Lage versetzt, künftig anstelle von Bayer in den Bereichen Herbizide und Herbizidsysteme entsprechenden Wettbewerbsdruck auf Monsanto auszuüben.

Um die Bedenken der Kommission in Bezug auf den Bereich der Saatgutbehandlung zum Schutz gegen Fadenwürmer auszuräumen, haben die Zusammenschlussparteien sich ferner verpflichtet, das Monsanto-Pflanzenschutzmittelgeschäft mit Nemastrike an BASF zu veräußern. Dadurch würde BASF in die Lage versetzt, in diesem Segment künftig anstelle von Monsanto entsprechenden Wettbewerbsdruck auf Bayer auszuüben.

d) Digitale Landwirtschaft

Bayer hat sich verpflichtet, BASF eine Lizenz für eine Version seiner aktuellen und in der Entwicklung befindlichen Produkte für die digitale Landwirtschaft zu erteilen, sodass die BASF die Stellung von Bayer im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) für digitale Landwirtschaft nachvollziehen kann und der Wettbewerb erhalten bleibt. So bleibt auch das Rennen um die Marktführerschaft in Europa auf diesem aufstrebenden Markt weiter offen.

Veräußerung an die BASF

Bayer hat in seinen Verpflichtungszusagen die BASF als Käufer der Pakete „Saatgut und agronomische Merkmale für den großflächigen Anbau“, „Pflanzenschutzmittel“ und „digitale Landwirtschaft“ vorgeschlagen.

Auf den ersten Blick hat es den Anschein, dass BASF ein geeigneter Käufer sein könnte, da das Unternehmen derzeit weder Saatgut noch Totalherbizide vertreibt und somit nur begrenzte horizontale Überschneidungen in diesem Bereich bestehen. Zudem verfügt BASF bereits über eine eigene, komplementäre weltweite Sparte für Pflanzenschutzmittel und über die notwendige Finanzkraft, um im Wettbewerb bestehen zu können. Im Rahmen eines Markttests äußerten sich Wettbewerber und Kunden größtenteils positiv zur Eignung der BASF als Käufer.

Bayer und BASF müssen der Kommission jedoch noch weitere Beweise dafür vorlegen, dass BASF die Fähigkeiten und Anreize hätte, das zu veräußernde Geschäft als aktiver Wettbewerber des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens zu betreiben und weiterzuentwickeln und so an die Stelle Bayers als ein aktiver Wettbewerber gegen das fusionierte Unternehmen anzutreten. Auch in Bezug auf mögliche Überschneidungen ihrer Forschungstätigkeiten zu Merkmalen und Herbiziden hat die Kommission zusätzliche Informationen angefordert.

Das Ergebnis dieser Untersuchung ist gegenwärtig noch nicht absehbar. Bayer kann die Übernahme von Monsanto erst dann vollziehen, wenn die Kommission die endgültige Veräußerung des gesamten Pakets an BASF förmlich geprüft und genehmigt hat.

In den Verpflichtungszusagen betreffend Gemüsesamen wird kein Käufer vorgeschlagen. Auch hier hat Bayer inzwischen vorgeschlagen, die betreffende Sparte an die BASF abzugeben. Wie in den anderen Bereichen muss der Käufer aber vorab von der Kommission genehmigt werden.

Die Veräußerung der beiden Pakete an die BASF hat inzwischen eine weitere Anmeldung gemäß der Fusionskontrollverordnung nach sich gezogen. Das Ergebnis der wettbewerbsrechtlichen Prüfung ist offen.

Internationale Zusammenarbeit

Die Kommission hat in dieser Sache sehr eng mit einer Reihe von Wettbewerbsbehörden – dem US-Justizministerium, aber auch den Kartellbehörden Australiens, Brasiliens, Kanadas, Chinas, Indiens und Südafrikas – zusammengearbeitet.

Weitere, nicht dem Wettbewerbsrecht zuzurechnende Bedenken

Der Kommission sind im Laufe ihrer Untersuchung zahlreiche Petitionen über E-Mail, Postkarten, Briefe und Twitter zugegangen, in denen Bedenken hinsichtlich des geplanten Zusammenschlusses geltend gemacht wurden. Die Prüfungsbefugnis der Kommission auf der Grundlage der Fusionskontrollvorschriften beschränkt sich jedoch auf rein wettbewerbsrechtliche Fragen. Ihre Würdigung muss unparteiisch sein und kann vor den Gerichten der EU überprüft werden.

Die in den Petitionen geltend gemachten Bedenken betrafen europäische und einzelstaatliche Rechtsvorschriften zur Lebensmittelsicherheit sowie verbraucher-, umwelt- und klimapolitische Belange. Auch wenn es sich dabei um wichtige Anliegen handelt, können sie nicht für eine wettbewerbsrechtliche Prüfung herangezogen werden. Die Wettbewerbskommissarin Vestager hat im August 2017 eine Antwort auf diese Petitionen veröffentlicht.

Weitere Informationen:

Die vollständige Pressemitteilung

Mitschnitt der Pressekonferenz von Margrethe Vestager (mit Fragen und Antworten, gedolmetscht ins Deutsche)

Eingangsstatement von Margrethe Vestager

Register der Wettbewerbsfälle auf der Website der Generaldirektion Wettbewerb

Pressekontakt: reinhard [dot] hoenighausec [dot] europa [dot] eu (Reinhard Hönighaus), Tel.: +49 (30) 2280-2300

Anfragen von Bürgerinnen und Bürgern beantwortet das Team des Besucherzentrums ERLEBNIS EUROPA per frageerlebnis-europa [dot] eu (E-Mail) oder telefonisch unter (030) 2280 2900.