Für ein stärkeres Finanzsystem: neue EU-Vorschriften für die Sanierung und Abwicklung zentraler Gegenparteien

(28.11.2016) – Bei Geschäften mit Finanzinstrumenten, etwa Anleihen, Aktien, Derivaten und Rohstoff-Kontrakten (z. B. für landwirtschaftliche Erzeugnisse, Erdöl oder Erdgas) fungiert eine zentrale Gegenpartei als Vermittler zwischen beiden Geschäftsparteien. Zentrale Gegenparteien unterstützen Finanzinstitute und Endnutzer, etwa Unternehmen, bei der Steuerung ihrer Geschäftsrisiken und tragen entscheidend dazu bei, dass Risiken und Verflechtungen im Finanzsystem abgebaut werden. Die zentrale Gegenpartei springt ein, wenn eine Bank ausfällt. Damit wird verhindert, dass der Ausfall einer Bank Schockwellen durch das gesamte Finanzsystem sendet.

Seit sich die G20 infolge der Finanzkrise dazu verpflichtet haben, den Handel mit standardisierten Derivaten über zentrale Gegenparteien zu schleusen, haben sich die Anzahl und die Bedeutung der zentralen Gegenparteien in Europa und der Welt fast verdoppelt. Ein Großteil der Derivatekontrakte im Wert von 500 Billionen Euro wird von 17 europäischen zentralen Gegenparteien gecleart.

Mit der Verordnung über europäische Marktinfrastrukturen („EMIR“, siehe MEMO/12/232) wurden bereits hohe Regulierungsstandards für CCPs in der EU gesetzt. Es gibt jedoch keine EU-weiten Vorschriften für den unwahrscheinlichen Fall, dass eine CCP in ernste finanzielle Nöte gerät oder vor dem Ausfall steht und deswegen auf geordnete Weise saniert oder abgewickelt werden muss.

Mit dem heute angenommenen Vorschlag soll nun ein Rahmen für die Sanierung und Abwicklung dieser systemrelevanten CCPs geschaffen werden. Dies soll gewährleisten, dass die kritischen Funktionen von CCPs aufrechterhalten werden und gleichzeitig die Finanzstabilität gewahrt und verhindert wird, dass die mit der Umstrukturierung und Abwicklung ausfallender CCPs verbundenen Kosten auf die Steuerzahler abgewälzt werden.

Die Finanzkrise hat deutlich gemacht, dass der Ausfall eines wichtigen Finanzinstituts für den Rest des Finanzsystems gravierende Probleme verursachen und das Wachstum der Gesamtwirtschaft beeinträchtigen kann. Europäische Behörden müssen über die nötigen Befugnisse verfügen, um bei einem drohenden Ausfall einer CCP einschreiten und diese auf geordnete Weise sanieren oder abwickeln zu können.

Kerninhalte des Vorschlags

Der vorgeschlagene Rechtsrahmen für CCPs, der sich auf internationale Normen stützt, enthält Bestimmungen, die mit denen für die Sanierung und Abwicklung von Banken (Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten) vergleichbar sind. Da CCPs jedoch nicht mit Banken vergleichbar sind, sieht dieser Vorschlag gezielte Instrumente vor, die stärker auf die Ausfallmanagementverfahren von CCPs und ihre Betriebsvorschriften ausgerichtet sind. Insbesondere wird darin festgelegt, wie Verluste aufgeteilt werden sollen.

Nach den vorgeschlagenen Vorschriften müssen CCPs und Behörden auf auftretende Probleme vorbereitet sein, frühzeitig eingreifen, um das Problem abzuwenden, und handeln, wenn die Lage brenzlig wird.

Vorbereitung und Prävention

Die vorgeschlagenen Vorschriften sollen CCPs zur Ausarbeitung von Sanierungsplänen verpflichten. Diese sollen Maßnahmen enthalten, die über die für das Ausfallmanagement vorgeschriebenen Mittel und andere EMIR-Anforderungen hinausgehen und die es ermöglichen, finanzielle Schieflagen jeder Art zu überwinden. Ebenfalls darin enthalten sein sollten Szenarien, in denen der Ausfall von Clearingmitgliedern oder das Auftreten anderer Risiken und Verluste für die jeweilige CCP, etwa Betrugsfälle oder Cyberangriffe, behandelt wird. Die Sanierungspläne müssen von der für die CCP zuständigen Aufsichtsbehörde überprüft werden.

Die für die Abwicklung der CCPs zuständigen Behörden (d. h. die Abwicklungsbehörden) müssen ihrerseits Abwicklungspläne ausarbeiten, in denen festzulegen ist, wie CCPs bei einem wenn auch unwahrscheinlichen Ausfall umstrukturiert und ihre kritischen Funktionen aufrechterhalten würden.

Frühintervention

Durch die frühzeitige Intervention wird sichergestellt, dass finanziellen Schwierigkeiten entgegengewirkt wird, sobald sie entstehen, und Probleme abgewendet werden. Die für eine CCP zuständige Aufsichtsbehörde würde für den Fall, dass die CCP in ernsten finanziellen Nöten steckt, aber noch nicht unmittelbar vor dem Ausfall steht, oder wenn deren Handlungen die allgemeine Finanzstabilität gefährden könnten, über besondere Interventionsbefugnisse verfügen. Auch könnten die Aufsichtsbehörden von der CCP verlangen, gezielte Maßnahmen in ihren Sanierungsplan aufzunehmen oder Änderungen an ihrer Geschäftsstrategie oder der rechtlichen oder betrieblichen Struktur vorzunehmen.

Abwicklungsinstrumente und -befugnisse

Entsprechend den Leitlinien des Rates für Finanzstabilität ist eine CCP abzuwickeln, wenn sie ausfällt oder auszufallen droht, keine privatwirtschaftliche Alternative den Ausfall abwenden kann und der Ausfall das öffentliche Interesse und die Stabilität des Finanzsystems gefährden würde. Darüber hinaus könnte die CCP ebenfalls abgewickelt werden, wenn der Einsatz weiterer Sanierungsmaßnahmen die Finanzstabilität gefährden könnte, selbst wenn die oben genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind.

Zusammenarbeit zwischen nationalen Behörden

CCPs agieren naturgemäß über Grenzen hinweg. So sind auch die größten zentralen Gegenparteien international tätig. Es ist wichtig, dass Behörden grenzübergreifend zusammenarbeiten, um eine wirksame Planung gewährleisten und bei Bedarf eine geordnete Abwicklung durchführen zu können. Der Vorschlag sieht vor, dass für sämtliche CCPs sogenannte Abwicklungskollegien eingerichtet werden, in denen alle einschlägigen Behörden, darunter die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) und die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA), vertreten sind.

Die im Rahmen der EMIR-Verordnung bestehenden Kollegien und die neu eingerichteten Abwicklungskollegien sollten die spezifischen Aufgaben, die ihnen durch diese Verordnung zugewiesen werden, gemeinsam wahrnehmen. Die ESMA erleichtert gemeinsame Maßnahmen und wird bei Bedarf als verbindlicher Vermittler tätig.

Der Verordnungsentwurf wird nun dem Europäischen Parlament und dem Rat zur Billigung und Annahme vorgelegt.

Hintergrund

Zwischen dem 5. Oktober und dem 28. Dezember 2012 hat die Europäische Kommission eine öffentliche Konsultation über einen möglichen Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von Instituten, die keine Banken sind, durchgeführt. Es ging insbesondere darum, herauszufinden, inwiefern Bedarf an Sanierungs- und Abwicklungsmechanismen, v. a. in Bezug auf zentrale Gegenparteien, zentrale Wertpapierverwahrstellen und Versicherungsunternehmen besteht. Im Großen und Ganzen ergab die Konsultation, dass das Augenmerk auf der Entwicklung EU-weiter Vorschriften für die Sanierung und Abwicklung zentraler Gegenparteien liegen sollte. Ein triftiges Argument für das Aktivwerden auf diesem Gebiet war laut der Umfrage, dass die Zusage der G20, standardisierte OTC-Derivate zentral zu clearen, umgesetzt wurde.

Auf internationaler Ebene wurde der vom Rat für Finanzstabilität (Financial Stability Board, FSB) entwickelte Ansatz, den mit dem Ausfall eines weltweit systemrelevanten Finanzinstituts (Bank, Finanzmarktinfrastruktur, Versicherungsunternehmen usw.) einhergehenden Risiken für das Finanzsystem durch umfassende und angemessene Sanierungs- und Abwicklungsinstrumente zu begegnen, von den Staats- und Regierungschefs der G20-Staaten befürwortet. Ferner haben der Ausschuss für Zahlungsverkehr und Marktinfrastrukturen (CPMI) und die Internationale Organisation der Börsenaufsichtsbehörden (IOSCO) Leitlinien für Sanierungspläne für Finanzmarktinfrastrukturen darunter CCPs, entwickelt, während der FSB weitere Leitlinien für die Anwendung der Schlüsselmerkmale wirksamer Regelungen für Finanzmarktinfrastrukturen wie CCPs herausgegeben hat. Im Vorschlag der Kommission wird diesen Leitlinien Rechnung getragen.

Umfassendere Untersuchungen zu Abwicklungsfragen

Die Frage, inwieweit Maßnahmen für eine mögliche Sanierung und Abwicklung von Finanzinstituten, die keine Banken sind, sowie von CCPs notwendig sind, ist noch nicht abschließend untersucht worden. Dies ist insbesondere auf die Lehren aus der Finanzkrise zurückzuführen, die keinen ähnlich dringenden Handlungsbedarf für diesen Bereich aufgezeigt hat. Solche Maßnahmen könnten jedoch angesichts der Entwicklungen der wirtschaftlichen und finanziellen Risiken in den betroffenen Sektoren in Zukunft notwendig sein.

Die auf G20-Ebene eingeleiteten umfassenderen internationalen Arbeiten in Bezug auf Versicherungsunternehmen befinden sich erst in der Anfangsphase. Auf EU-Ebene hat die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) in einer tief greifenden, vergleichenden und ausführlichen Untersuchung die einzelstaatlichen Sanierungs- und Abwicklungspraktiken und Entwicklungen auf diesem Gebiet untersucht. Im ersten Halbjahr 2017 will sie einen Bericht zu diesem Thema vorlegen. Auf der Grundlage dieses Berichts wird die Kommission in enger Abstimmung mit dem Europäischen Parlament, dem Rat und sämtlichen einschlägigen Akteuren über das weitere Vorgehen entscheiden.

Eckdaten

Im Jahr 2015 wurden durchschnittlich mehr als 50 % des weltweiten Geschäfts mit OTC-Derivaten im Wert von 493 Billionen USD zentral über CCPs gecleart.Verglichen mit 2009, als die G20 ihre Verpflichtung eingingen, ist der Prozentsatz damit fast doppelt so hoch. Im Durchschnitt könnten nunmehr 70 % aller neuen Geschäfte mit OTC-Derivaten gecleart werden.

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