Rechtsstaatlichkeit: Empfehlungen der Kommission, auch für Deutschland

Die EU-Kommission hat den dritten Jahresbericht über die Rechtsstaatlichkeit veröffentlicht und gibt darin erstmals auch spezifische Empfehlungen für jeden Mitgliedstaat ab. Die für Werte und Transparenz zuständige Vizepräsidentin der Kommission, Věra Jourová, sagte: „Die Rechtsstaatlichkeit ist nach wie vor ein Grundpfeiler der Demokratie. Russlands Krieg in der Ukraine führt uns wieder vor Augen, wie wichtig unsere Arbeit zur Wahrung und Förderung der Rechtsstaatlichkeit in der EU und darüber hinaus ist.“

Der Jahresbericht gibt einen Überblick über die Entwicklungen in der EU insgesamt und in den einzelnen Mitgliedstaaten seit Juli 2021. Jourová sieht Fortschritte in der Debatte über die Rechtsstaatlichkeit in Europa, „da die Mitgliedstaaten Verbesserungen vornehmen und Mängel im Zusammenhang mit der Rechtsstaatlichkeit angehen. Leider bestehen hinsichtlich einiger Mitgliedstaaten nach wie vor Bedenken, insbesondere was die Unabhängigkeit der Justiz betrifft. Darüber hinaus wird in dem Bericht erstmals der Bereich der öffentlich-rechtlichen Medien untersucht.“ Die Vizepräsidentin hält deshalb weitere Vorkehrungen für nötig: „Um sicherzustellen, dass die Unabhängigkeit der öffentlich-rechtlichen Medien geschützt wird, dass die öffentliche Finanzierung angemessen ist und nicht dazu verwendet wird, politischen Druck auf diese Medien auszuüben. Mit unseren Empfehlungen, wie die Lage der Rechtsstaatlichkeit EU-weit verbessert werden kann, gehen wir heute noch einen Schritt weiter. Ich fordere die Mitgliedstaaten auf, den Empfehlungen zu folgen, eine ernsthafte Debatte anzustoßen und Maßnahmen zu ergreifen.“

Der Bericht untersucht die Entwicklungen in vier Schlüsselbereichen der Rechtsstaatlichkeit

• Justizreformen
• Korruptionsbekämpfung
• Freiheit und Pluralismus der Medien
• Institutionelle Gewaltenteilung

Aus dem Bericht geht hervor, dass in vielen Mitgliedstaaten weiter Reformen in der Rechtsstaatlichkeit durchgeführt wurden, um die in den beiden vorangegangenen Berichten aufgezeigten Herausforderungen anzugehen. Gleichzeitig bestehen mit Blick auf einige Mitgliedstaaten nach wie vor systemische Bedenken.

Die EU-Kommission empfiehlt Deutschland:

• mehr Ressourcen für das Justizsystem bereitzustellen, auch in Bezug auf die Richtergehälter.
• die Pläne zu einem Transparenzregister voranzutreiben: die Einführung eines "legislativen Fußabdrucks" zur Überprüfung und Nachverfolgung aller Interessenvertreter, die versuchen, die Gesetzgebung zu beeinflussen.
• die Vorschriften zum Wechsel von Beamten zu verschärfen: mehr Kohärenz bei den Vorschriften, mehr Transparenz bei den Genehmigungen für die künftige Beschäftigung hochrangiger Beamter und konsistente Anwendung der bestehenden Regeln zur Dauer der „Abkühlungsphase“ für Bundesminister und parlamentarische Staatssekretäre.
• den Plan voranzutreiben, eine Rechtsgrundlage für ein Informationsrecht der Presse gegenüber den Bundesbehörden zu schaffen. Dabei soll es die europäischen Standards für den Zugang zu Dokumenten berücksichtigen.
• der Plan zur Anpassung der Steuerbefreiung für gemeinnützige Organisationen voranzubringen. Ziel ist, die Probleme zu lösen, die die derzeit geltenden Vorschriften für ihre Tätigkeit in der Praxis bereiten. Auch hierbei soll Deutschland die europäischen Standards für die Finanzierung von Organisationen der Zivilgesellschaft beachten.

Wesentliche Feststellungen und Empfehlungen

1. Justizreformen

Im vergangenen Jahr standen Justizreformen weiterhin ganz oben auf der politischen Agenda. Viele Mitgliedstaaten haben wesentliche Reformen eingeleitet, um die Unabhängigkeit der Justiz zu stärken, z. B. mit Blick auf die Zusammensetzung und Befugnisse der Justizräte, verbesserte Ernennungsverfahren im Justizwesen oder die Stärkung der Autonomie der Staatsanwaltschaften. Darüber hinaus haben die Mitgliedstaaten Maßnahmen eingeführt, um die Effizienz und Qualität der Justiz zu erhöhen, etwa Maßnahmen zur weiteren Digitalisierung der Justizsysteme und zur Erleichterung des Zugangs zur Justiz.

Gleichzeitig bestehen im Zusammenhang mit einigen Mitgliedstaaten weiterhin strukturelle Bedenken hinsichtlich der Unabhängigkeit der Justiz. In einigen Mitgliedstaaten gibt es Herausforderungen, die Ernennungen an Gerichten höherer Instanz und Ernennungen von Gerichtspräsidentschaften betreffen. In anderen Mitgliedstaaten bestehen Bedenken hinsichtlich der Unabhängigkeit/Autonomie der Staatsanwaltschaften, und es werden Disziplinarverfahren genutzt, um die Unabhängigkeit der Justiz einzuschränken.

Um diese Probleme anzugehen, wird in den Empfehlungen der Kommission beispielsweise angeregt, die Justiz stärker in Ernennungsverfahren einzubeziehen und die Autonomie der Staatsanwaltschaften zu erhöhen, und die Mitgliedstaaten werden dazu angehalten, angemessene Ressourcen für die Justizsysteme bereitzustellen.

2. Rahmen für die Korruptionsbekämpfung

Die EU ist nach wie vor eine der am wenigsten korrupten Regionen der Welt. Seit Juli 2021 haben viele Mitgliedstaaten neue oder überarbeitete Strategien zur Korruptionsbekämpfung angenommen oder sind dabei, solche Strategie zu überarbeiten. Mehrere Mitgliedstaaten haben die bestehenden Rahmen mit den internationalen Standards für Korruptionsbekämpfung und dem EU-Recht in Einklang gebracht. Die meisten Mitgliedstaaten verfügen über umfassende Rechtsvorschriften, um dem Strafrechtssystem die notwendigen Instrumente zur Korruptionsbekämpfung an die Hand zu geben. Zahlreiche Mitgliedstaaten haben Maßnahmen ergriffen, um die Kapazitäten der für die Korruptionsbekämpfung zuständigen Strafverfolgungsbehörden zu erhöhen, etwa durch zusätzliche Ressourcen oder Schulungen.

Für die EU-Bürgerinnen und -Bürger stellt Korruption jedoch nach wie vor ein ernstes Problem dar. Aus der Eurobarometer-Umfrage von 2022 zum Thema Korruption geht beispielsweise hervor, dass 68 % der EU-Bürgerinnen und -Bürger glauben, Korruption sei in ihrem Land weitverbreitet. In einigen Mitgliedstaaten gestalten sich die Ermittlungen und die Strafverfolgung in Korruptionsfällen langwierig, und es stehen weiterhin Urteile aus, insbesondere in Fällen auf hoher Ebene. Öffentliche Bedienstete unterliegen in allen Mitgliedstaaten Pflichten zur Offenlegung von Vermögenswerten und Interessen; diese unterscheiden sich jedoch hinsichtlich des Umfangs, der Transparenz und der Zugänglichkeit der offengelegten Informationen sowie in Bezug auf Umfang und Wirksamkeit der Überprüfung und Durchsetzung.

Was die Rahmen für die Korruptionsbekämpfung anbelangt, so hat die Kommission Empfehlungen zur Stärkung präventiver Rahmen, etwa mit Blick auf die Lobbyarbeit und Interessenkonflikte, sowie zur Gewährleistung einer wirksamen Ermittlung und Verfolgung von Korruptionsfällen abgegeben.

3. Freiheit und Pluralismus der Medien

Sowohl die COVID-19-Pandemie als auch Russlands Krieg gegen die Ukraine haben gezeigt, dass Journalistinnen und Journalisten eine entscheidende Rolle dabei zukommt, Fakten zu prüfen und die Bürgerinnen und Bürger zu informieren. Auf der Grundlage der jüngsten Initiativen der Kommission haben mehrere Mitgliedstaaten Maßnahmen angenommen oder intensiviert, um die Sicherheit und Arbeitsbedingungen von Journalistinnen und Journalisten zu verbessern, oder ziehen solche Maßnahmen in Erwägung. Seit dem letzten Bericht haben mehrere Mitgliedstaaten Anstrengungen unternommen, um bei den Eigentumsverhältnissen im Medienbereich für mehr Transparenz zu sorgen. Bedenken bestehen nach wie vor hinsichtlich der mangelnden Transparenz bei der Vergabe staatlicher Werbeaufträge sowie mit Blick auf Interessenkonflikte und Hindernisse beim Zugang zu öffentlichen Dokumenten. Dies sind einige der in dem Bericht hervorgehobenen wichtigen Themen, die Aufmerksamkeit erfordern.

In dem Bericht wird erstmals auch der Bereich der öffentlich-rechtlichen Medien untersucht, wobei deren besondere Rolle für Gesellschaft und Demokratie anerkannt wird. Es sind Vorkehrungen erforderlich, um sicherzustellen, dass die Unabhängigkeit der öffentlich-rechtlichen Medien geschützt wird und die öffentliche Finanzierung angemessen ist und nicht dazu verwendet wird, politischen Druck auf diese Medien auszuüben, wie in europäischen Standards dargelegt.

Die Ergebnisse des Berichts stützen sich auf eine Reihe von Quellen, darunter der Überwachungsmechanismus für Medienpluralismus (MPM 2022), die Plattform des Europarates zur Förderung des Schutzes des Journalismus und der Sicherheit von Journalisten sowie die Plattform „Mapping Media Freedom“.

Die Kommission hat eine Reihe von Empfehlungen abgegeben, die unter anderem auf die transparente und gerechte Vergabe staatlicher Werbeaufträge, eine unabhängige Verwaltung der öffentlich-rechtlichen Medien und Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit von Journalistinnen und Journalisten abstellen. Der künftige Rechtsakt zur Medienfreiheit wird darauf abzielen, mehrere der in den Berichten über die Rechtsstaatlichkeit aufgezeigten Probleme anzugehen.

4. Institutionelle Gewaltenteilung

Die Mitgliedstaaten haben die Qualität ihrer Gesetzgebungsverfahren weiter verbessert – ein Trend, der bereits in den Berichten über die Rechtsstaatlichkeit 2020 und 2021 zu beobachten war. Die Verfassungsgerichte nehmen weiterhin eine Schlüsselrolle im System der Gewaltenteilung ein, auch bei der Überwachung von Notfallmaßnahmen sowie in anderen Bereichen wie Wahlen. Der Status von Menschenrechtsinstitutionen, Bürgerbeauftragten und anderen unabhängigen Behörden wurde in einigen Mitgliedstaaten weiter gestärkt. In den meisten Mitgliedstaaten besteht ein günstiges und unterstützendes Umfeld für die Zivilgesellschaft.

Allerdings fehlt in einigen Mitgliedstaaten immer noch ein formeller Rahmen für die Konsultation von Interessenträgern, was Anlass zur Sorge gibt. Zivilgesellschaftliche Organisationen sind dort außerdem nach wie vor mit Herausforderungen konfrontiert, etwa in Finanzierungsfragen sowie durch negative Narrative und Einschränkungen ihres Handlungsspielraums. Der Bericht behandelt erstmals auch die Umsetzung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte durch die Mitgliedstaaten. Ferner werden in dem Bericht die Reaktionen im Rahmen der Systeme von Kontrolle und Gegenkontrolle der Mitgliedstaaten auf die Verwendung von Spähsoftware untersucht. Wenngleich der Einsatz solcher Instrumente mit der nationalen Sicherheit verknüpft ist, sollte er nationalen Kontrollen und Gegenkontrollen unterliegen.

Um einige dieser Herausforderungen anzugehen, hat die Kommission Empfehlungen abgegeben, die beispielsweise die Einbeziehung der Interessenträger in den Gesetzgebungsprozess, die Einrichtung und Arbeitsweise akkreditierter nationaler Menschenrechtsinstitutionen und die Gewährleistung eines offenen Handlungsrahmens für die Zivilgesellschaft betreffen.

Nächste Schritte

Die Kommission ersucht nun das Europäische Parlament und den Rat, die allgemeinen und länderspezifischen Gespräche auf der Grundlage dieses Berichts fortzusetzen. Ferner werden die nationalen Parlamente und andere wichtige Akteure, einschließlich der Zivilgesellschaft, aufgefordert, den Dialog über die Rechtsstaatlichkeit auf nationaler Ebene weiterzuführen. Schließlich fordert die Kommission die Mitgliedstaaten auf, die im Bericht aufgezeigten Herausforderungen anzugehen, und ist bereit, sie bei ihren Bemühungen zu unterstützen, auch bei der Umsetzung der Empfehlungen.

Weitere Informationen:

Die vollständige Pressemitteilung

Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2022 – Die Lage der Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union

Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2022 – Empfehlungen

Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2022 – Länderkapitel: Kurzfassungen und Empfehlungen  (Deutschland S. 13 f.)

Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2022 – Länderkapitel

Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2022 – Methodik

Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2022 – Fragebogen

Der europäische Rechtsstaatlichkeitsmechanismus – Factsheet

Das Instrumentarium der EU zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit – Factsheet

Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2022 – Fragen und Antworten

Eurobarometer zur Korruption, in dem die Wahrnehmungen und Erfahrungen der Bürgerinnen und Bürger erfasst werden

Eurobarometer zu Einstellungen von Unternehmen zur Korruption in der EU

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